| I.
¿DE DÓNDE VENIMOS Y DÓNDE ESTAMOS?
El
modelo de gestión de aguas todavía vigente es herencia
del paradigma productivista de finales del XIX que, en
materia hidráulica, tuvo su proyección en el Estructuralismo Costista (Díaz Marta-1999). No entraremos
en pormenores sobre el contexto socioeconómico de aquella
España rural y deprimida, sobre el que arraigó con
fuerza el espíritu y el pensamiento regeneracionista bajo
el lema "Despensa
y Escuela "; sin embargo si creo pertinente una rápida
reflexión sobre la conceptualización de la
Naturaleza y del papel de
la Ciencia, que, desde el contexto de aquella España,
ha extendido su vigencia a lo largo del siglo XX.
Autoras
como Evelyn Fox Keller han profundizado sobre esta cuestión,
señalando a F. Bacon, ya en el XVII, como el primero en
articular, de forma clara, la concepción de la ciencia
como "dominadora" de la naturaleza, que se impondría en la
comunidad científica moderna hasta nuestros días. Desde
la antigua concepción de la naturaleza como madre
y base de la vida, el discurso baconiano proyecta el
sesgo de género femenino hacia nuevos perfiles de hermosura
y belleza , objeto
de deseo del hombre, para, finalmente, hacer énfasis en los
contrapuntos, de inestabilidad,
irregularidad, irracionalidad y volubilidad impredecible que,
en definitiva, exigen la acción decidida de la Ciencia,
esta vez desde un claro sesgo masculino de dominación
para ponerla al
servicio del progreso. (E.Fox
Keller-91).
Ciertamente,
si bien éste es un enfoque en crisis actualmente, a nadie
le resultará ajeno ni lejano. Hoy la
ciencia , se supone, busca no tanto dominar
como comprender la Naturaleza, sus leyes, funcionalidades y
equilibrios, para intentar acoplar nuestro desarrollo en
su seno desde el nuevo paradigma del Desarrollo
Sostenible.
Sin
embargo las inercias históricas hacen que sigan vigentes
estos enfoques obsoletos, de forma especialmente patente,
en el ámbito de la política hidráulica. Los ríos
tienden a ser considerados como hermosos
patrimonios de naturaleza, base de vida, que tienen,
no obstante, los defectos de no
estar hormigonados, perder el tiempo dando vueltas con sus
meandros, sorprendernos con sus irregulares caudales y,
sobre todo, llevar
el agua al mar, donde "se pierde."
En
definitiva, y como consecuencia de estas concepciones, hoy
en España se sigue desgraciadamente haciendo política
hidráulica en lugar de política
hidrológica.
II.
DEL CONCEPTO DE ESCASEZ AL DE "DÉFICIT"
A
principios del XX, las potencialidades productivas del
agua, catapultadas desde la tecnología del hormigón y la
ingeniería civil, tan sólo se encontraban con un obstáculo
difícil de salvar: el económico-financiero. Las elevadas
inversiones exigidas por los grandes proyectos hidráulicos
y sus largos periodos de retorno hacían fracasar uno tras
otro los diversos intentos del capital privado. La solución
aportada por Costa basada en la financiación y subvención
públicas, desde un Estado moderno y regenerado,
al servicio del desarrollo socioeconómico, completaría
la clave del edificio conceptual que daría cuerpo al Estructuralismo
Hidráulico para acabar imponiéndose en el primer
cuarto del siglo XX.
Se
retomó así la tradición del Derecho Romano, en lo
referente al Dominio
Público sobre las aguas superficiales, haciendo del acceso al agua un derecho
de todos, como bien
público, si bien su uso acababa, en la práctica, privatizándose
a través de sólidos derechos concesionales (Moreu-1999).
Es de notar en este sentido que, a menudo, se confunde el
énfasis regeneracionista por la gestión pública del
agua, con pretendidas influencias socialistas, cuando su
inspiración es netamente liberal.
En
este contexto, el concepto de escasez
natural, que alimentó durante siglos tradiciones
culturales de gestión de esa escasez y dio pie a todo
tipo de conflictos sociales en la distribución del
recurso (Pérez Picazo-1999), pasaría a interpretarse,
desde la conciencia social, en clave política, como un
problema político de voluntad de la Administración. Si
el problema existía era simplemente porque la
Administración no cumplía con sus funciones. La sistemática
subvención masiva de la obra hidráulica generó una
percepción de disponibilidad
potencial ilimitada. Lo que era una restricción
natural pasó así a interpretarse como un déficit entre lo deseado y lo disponible, déficit que el Estado debía resolver.
Desde
ese enfoque, nace igualmente el concepto de Desequilibrio
Hidrológico , basado en un sentido de
"injusticia
de la naturaleza" para con los pueblos de las
regiones esteparias, cuya
discriminación
respecto a los de zonas húmedas, exigiría del Estado la
pertinente rectificación de este "desorden" natural.
Es
de notar que otros bienes naturales como la tierra fértil,
tan esencial en las tradiciones agrarias, no han suscitado
análogas conceptualizaciones. No se han acuñado términos
como déficit
estructural de tierras cultivables, o desequilibrio
agronómico , ni se ha reivindicado al Estado, desde
las comarcas de montaña, el aterrazamiento de las laderas
para deshacer este injusto
desequilibrio respecto a las tierras del llano.
Simplemente se ha entendido esa diversidad orográfica como características naturales de
cada territorio.
Análoga
inconsistencia tendrían términos como "desequilibrios
calóricos", con los correspondientes
"déficit de sol en las playas cántabras", o
"desequilibrios
orográficos" con
"déficit
de montañas esquiables en la Mancha".
Desde
los ejemplos citados, tan sólo se pretende aclarar por
contraste, la inconsistencia conceptual de estos términos,
en crisis desde la perspectiva del Desarrollo Sostenible.
III.
LA DIRECTIVA MARCO: UN NUEVO ENFOQUE EN LA GESTIÓN ECONÓMICA
DEL AGUA
Resulta
contradictoria la prevalencia en el ámbito de la gestión
de aguas de términos económicos como demanda,
oferta, déficit o excedente, mientras por otro lado
brilla por su ausencia el Análisis Económico. En este
sentido impera un sesgo de mitificación
productivista en materia de aguas, que entra en
flagrante contradicción con la ausencia tradicional de
estudios propiamente económicos (Arrojo-1996).
La
masiva subvención pública en materia de gestión de
aguas superficiales ha inducido graves perversiones
conceptuales de las que, sin duda, la más grave es la
correspondiente al término "demanda
" que ha acabado por corresponder más propiamente al
concepto de "requerimiento
bajo expectativas de fuerte subvención".
En
síntesis tales perversiones han desembocado en:
*
una grave quiebra de la racionalidad y rentabilidad de la
inversión pública en materia de grandes infraestructuras
hidráulicas (VAN rotundamente negativos en proyectos como
Itoiz-Canal de Navarra, Biscarrués-Monegros II,
Castrovido-Riegos del Arlanza) (Arrojo et al -1999) (Fernández
et al-2000);
*
falta de eficiencia técnica en la gestión de las aguas públicas
(40% en regadíos; 50% de caudales urbanos sin facturar en
muchas ciudades) (Arrojo-99) (Estevan-99);
*
crecimiento insostenible de "demandas",
especialmente en la transformación de nuevos regadíos:
1.200.000 nuevas hectáreas previstas en los Planes de
Cuenca.
Tal
y como exige la nueva Directiva Marco de Aguas,
recientemente aprobada en la Unión Europea, es urgente
rigorizar el concepto de demanda
en usos productivos, asumiendo decididamente un nuevo
enfoque de gestión económica (Olsen-1999)que se base en
el principio elemental de la Recuperación Integra de Costes (Full Cost Recovery).
En
esta línea de racionalidad económica, la Unión Europea
va más lejos al plantear la necesidad de introducir en el
precio o tarifa de las aguas el llamado Valor
de Oportunidad o de Escasez
, más allá de la Recuperación
de Costes, en lugares o circunstancias en que los
requerimientos superen las disponiblidades.
Desde
este enfoque el concepto de "Déficit
Estructural" se desmorona literalmente, ya que el
efecto de incorporar el Valor
de Oportunidad no es otro que el de hacer subir los
precios hasta un nuevo punto en el que oferta y demanda
tiendan a equilibrarse. Este fenómeno, normal y usual en
la gestión de cualquier otro bien económico, es de hecho
la clave que permite estabilizar en equilibrio
requerimientos y disponibilidades bajo los
correspondientes precios. Esta es la razón por la que
resulta inconsistente hablar de Déficit
Estructural de gasolina o petróleo, al igual que
queda fuera de lugar el concepto de Desequilibrio Petrolero.
La
propia Directiva Marco advierte que, el hecho de que el
precio del agua sea diferente de unas zonas a otras, no
debe ser considerado como factor distorsionante de la
igualdad de oportunidades, por generar condiciones de
inequidad entre competidores de diversas zonas. Este es el
argumento de quienes, siguiendo a Juan Benet, piensan en
el agua como en la electricidad, soñando con una red que
ofreciera su disponibilidad en iguales condiciones de
precio allí donde se demandare. Por contra, la Directiva
Marco plantea hacer de la gestión económica del agua una
herramienta de gestión de la demanda, capaz de inducir
criterios de gestión del territorio. Obviamente, en cada
lugar aparecen oportunidades y restricciones específicas
y desiguales respecto a otros, no sólo por razón del
nivel de disponibilidad de recursos hídricos, sino de
otras múltiples condiciones naturales: clima, orografía
y situación geográfica... Pero justamente en reconocer y
conocer esas condiciones suele residir la clave que
permite promover y dimensionar el desarrollo en una
perspectiva de sostenibilidad.
IV.
UN NUEVO ENFOQUE EN LA VALORACIÓN AMBIENTAL
En
lo que hasta hoy es una de las proposiciones más
avanzadas enunciadas por la Administración Española, el
Libro Blanco del Agua establece que las llamadas demandas ambientales, deben ser consideradas como restricciones
previas al sistema de demandas productivas
existentes o previsibles, lo que equivale a darles un carácter
prioritario respecto a todas las demás utilidades, a
excepción del uso de boca (MIMAM-98).
La
experiencia de la última década en California marca un
precedente práctico al respecto muy significativo. En
1976, ante la degradación y salinización creciente de
las aguas y de la salud ambiental del Delta de San
Francisco, el propio State
Water Resources Control Board
(SWRCB) que en 1958 había dado las licencias de
bombeo y trasvase de aguas del Delta al Central
Valley Project (CVP) , y que en 1967 había hecho lo
propio con el State
Water Project (SWP), se replanteó estas concesiones,
reduciéndolas en un 10% en lo que se conoce como la
Decision 1485 que literalmente plantea, como criterio
base para restituir las concesiones de bombeo y trasvase
originales desde el Delta:
“
...que la calidad del agua del Delta deberá ser al menos
tan buena como lo sería si no se hubieran desarrollado el
CVP y el SWP. En otras palabras, el CVP y el SWP deberán
operar de forma que consigan reestablecer el escenario que
había “sin proyectos”.... “.
Tras
polémicos debates y juicios, en 1986 el Tribunal Supremo
acabó por imponer la validez de la Decision
1485 en lo que se conoce como la Decision
Racanelli , por el juez que la dictó.
Durante
las dos últimas décadas éste ha sido el reto central de
la gestión de aguas en California: devolver a los
ecosistemas estuarinos y litorales marinos de San
Francisco el nivel ecológico natural, como clave para
poder disponer de más agua en los usos productivos.
De
esta forma se rompió el tradicional enfoque, vigente
todavía en España, según el cual preservar los
ecosistemas implica sacrificar la disponibilidad de
recursos. Tal visión miope no ha hecho sino estrechar, de
hecho, a medio plazo, esa disponibilidad de recursos con
la calidad adecuada.
En
1968 el Congreso de los EE UU aprobó la ley conocida como
National Wild and
Scenic River Act para preservar en su estado y régimen
natural los últimos ríos o tramos de río que
representaban un patrimonio de alto valor en razón de sus
características “escénicas,
recreativas, geológicas, de fauna piscícola y vida
salvaje, históricas, culturales y otros valores
similares...“. Sobre esta base la propia ley
argumentaba su razón de ser como sigue:
“ ...que la política establecida a nivel nacional de
construcción de presas y otras infraestructuras en
adecuados tramos de ríos
de los Estados Unidos necesita ser complementada por otra
política que preserve otros ríos y tramos de ríos
seleccionados, en sus regímenes y condiciones naturales,
de forma que se proteja la calidad de sus aguas y
conseguir otros objetivos nacionales de preservación de
la vida...”.
En
1968 el Congreso de los EE UU aprobó la ley conocida como
National Wild and
Scenic River Act para preservar en su estado y régimen
natural los últimos ríos o tramos de río que
representaban un patrimonio de alto valor en razón de sus
características “escénicas,
recreativas, geológicas, de fauna piscícola y vida
salvaje, históricas, culturales y otros valores
similares...“. Sobre esta base la propia ley
argumentaba su razón de ser como sigue:
“ ...que la política establecida a nivel nacional de
construcción de presas y otras infraestructuras en
adecuados tramos de ríos
de los Estados Unidos necesita ser complementada por otra
política que preserve otros ríos y tramos de ríos
seleccionados, en sus regímenes y condiciones naturales,
de forma que se proteja la calidad de sus aguas y
conseguir otros objetivos nacionales de preservación de
la vida...”.
De
esta forma en EE UU, los principales ríos caracterizados
hasta los 70 como excedentarios, sobre los que pesaban proyectos de trasvase
hacia el área de Los Ángeles, fueron preservados como
patrimonios hidrológicos naturales en los que las aguas
pasaron a tener como "primer uso útil”, el “uso
más útil que pueden tener hoy para los Estados Unidos de
América”, según se dice literalmente en la Ley: SER
RÍO
(Arrojo et al-1997-a).
Desde
este tipo de enfoque, diseñar un modelo de gestión
sostenible de los recursos hídricos exige renovar los
criterios vigentes.
1
- El nuevo paradigma de sostenibilidad
refuerza el contexto territorial de la Cuenca como
marco de gestión, tal y como exige ya la Directiva Marco
Europea. Más allá de que la Directiva no no explicite,
los trasvases intercuenca, especialmente si son de
envergadura, entran en flagrante contradicción con este
enfoque. Por ello, en la medida que suponen graves
modificaciones del orden hidrológico natural, deberían
ser estudiados con suma prudencia.
2
- Agua y territorio, pasan a integrarse en una realidad
indisociable, haciendo imposible diseñar un modelo de
gestión sostenible de los recursos hídricos sin
integrarlo en un modelo de ordenación territorial
coherente con la perspectiva del Desarrollo Sostenible.
3
- El principio de que las
facturas suelen pagarse aguas abajo hace de la
preservación de los ecosistemas estuarinos, deltaicos y
litorales un referente clave de sostenibilidad a nivel de
cuenca. El hecho, por otro lado, de que en estos
ecosistemas se desarrolle la máxima riqueza en
biodiversidad, tanto en cauces y entornos ribereños como
en la plataforma litoral, realza la importancia de su
conservación.
4
- Más allá de parámetros de calidad físico-química,
la preservación de hábitats, incluyendo riberas y
humedales, exige la integración de parámetros biológicos
a la hora de hablar de la calidad del agua. En este
contexto la preservación de la biodiversidad autóctona
de cada cuenca frente a la invasión de especies exóticas
pasa a ser relevante.
5
- Los factores geodinámicos pasan a ser elementos
importantes a considerar: transporte y sedimentación de sólidos,
gestión de sedimentos en embalses, sostenibilidad de
flujos sólidos en deltas y costas, gestión no
estructural de avenidas, funcionalidad de las zonas de
inundación, humedales y bosques de ribera (González del
Tánago-99).
6
- Los valores socioculturales ligados a los ríos y sus
ecosistemas deben integrarse en el análisis (Mairal-99).
Empezando por el valor del asentamiento de poblaciones y
comunidades desde hace cientos o miles de años en las
riberas fluviales, los patrimonios arquitectónicos de
esos entornos (molinos, puentes etc...), e incluso los
valores simbólicos y estéticos que dan personalidad e
identidad a territorios, paisajes y por tanto a sus
gentes.
Como
puede verse, hablar de gestión sostenible de las aguas va
mucho más allá de la gestión de caudales desde una
perspectiva productivista e ingenieril. Los tradicionales
conceptos de déficit
y excedente , o frases como “esas
aguas que se pierden en el mar...”, saltan por los
aires ante la necesidad de valorizar y preservar estos
patrimonios y funciones desde un nuevo modelo de gestión.
La
Directiva Marco recoge buena parte de estos enfoques y
criterios, imponiendo una urgente revisión de conceptos y
objetivos de la planificación. En concreto la Directiva
presenta, más allá de la exigencia de un nuevo enfoque
financiero y económico del que ya hemos hablado, un nuevo
enfoque de valoración ambiental que podemos sintetizar en
dos puntos.
1-
Introduce como objetivo ambiental básico la
recuperación del Estado Ecológico de ríos, lagunas
y humedales, desde criterios biológicos y no simplemente
físico-químicos (Prat et al-2000).
2-
Plantea como unidad de gestión la Cuenca Hidrográfica, superando
fronteras políticas, e incorporando en dicho marco estuarios,
deltas y plataformas litorales marinas.
En
definitiva, en la nueva Directiva, el objetivo de fondo
que pasa a presidir un nuevo enfoque del Interés
General, es el Desarrollo
Sostenible, centrando las nuevas claves en la gestión
de la demanda y la conservación
de la calidad desde la preservación de los
ecosistemas asociados al medio hídrico continental.
V.
TRASVASES: DEL DESGOBIERNO A LA INSOSTENIBILIDAD
La
situación actual de la gestión de aguas en España es
difícil de caracterizar con pocas palabras, dada la
amplia variedad de escenarios y realidades existente. Sin
embargo hay un concepto geométrico que en este caso
resulta útil para caracterizar los perfiles de un
conjunto tan complejo y variado de situaciones; se trata
del concepto de envolvente.
Pues bien, esa variedad de situaciones y realidades en
materia de gestión de aguas podría decirse que tiene en
nuestro país una envolvente:
la del DESGOBIERNO.
En
España, al igual que en otros muchos países, se ha
desarrollado un doble modelo de gestión, según se trate
de aguas superficiales o subterráneas. Estas últimas se
han tendido a considerar como privadas, mientras las
superficiales se han gestionado bajo dominio público en régimen
concesional.
A
pesar de que en 1985 la nueva Ley de Aguas declaró
formalmente bajo dominio público el conjunto de las aguas
superficiales y subterráneas, dando coherencia al marco
de gestión respecto a la realidad única del ciclo hidrológico,
la realidad es que, en parte por indecisión del
legislador, y en parte por inercias sociales e
irresponsabilidad administrativa, la mayor parte de las
aguas subterráneas siguen gestionándose como patrimonios
privados.
Aún
en el ámbito de las aguas superficiales, y pese a la
omnipresencia de términos como Dominio
Público Hidráulico o Interés
General en el discurso administrativo, la
preponderancia del interés particular sobre el público
es, en la práctica, más que frecuente. El control práctico
sobre ríos enteros está hoy en las carteras
concesionales de las grandes compañías eléctricas,
mientras la red de grandes embalses (una de las más
densas del Mundo) ha permitido repartir la inmensa mayoría
de sus caudales regulados en forma de sólidos derechos de
uso en manos de regantes y eléctricas.
En
un mundo administrativo sumamente cerrado, en el que la
transparencia y la participación ciudadana son mínimas,
y en el que la influencia de los grupos de presión es tan
prevalente, la burocratización e incluso la corrupción
tienen campo abonado. En este contexto, hablar de que los
ríos y las aguas son públicas, no pasa de ser una
formalidad administrativa.
El
control sobre el espacio
de dominio público en torno a los ríos es prácticamente
inexistente. La falta de deslinde ha sido la coartada tras
la que se ha escudado la Administración para permitir una
generalizada invasión del mismo por intereses privados,
mientras se mira, hacia otra parte.
Algo
similar ha ocurrido con la vigilancia y gestión de
vertidos. El propio Libro Blanco reconoce el absoluto
fracaso que ha supuesto el Canon
de Vertido previsto en la Ley
de Aguas (MIMAM-98). Es significativo que, en un
escenario de ríos envenenados por sistemáticos vertidos
ilegales, y de riberas degradadas por doquier- el Bajo
Segura es al respecto un claro ejemplo-, tan apenas si
existan expedientes sancionadores serios en las
Confederaciones, ni sentencias judiciales condenatorias
por delito ecológico en los juzgados; y ello a pesar de
que la mismísima Guardia Civil (SEPRONA), colectivos y
ciudadanos hayan cursado miles de denuncias con las
correspondientes pruebas. Los indicios de negligencia
administrativa, prevaricación y corrupción son en este
sentido preocupantes.
En
el ámbito de las aguas subterráneas, la forzosa
necesidad de cubrir costes por parte del propietario del
pozo, tanto en la perforación como en su explotación, ha
incentivado una mayor racionalidad y eficiencia en el uso
del agua (Llamas-99). Nótese que mientras las aguas
subterráneas en regadío suelen suponer costes que rondan
las 20 pts/m3 a cargo del usuario, los regantes de los
grandes sistemas desarrollados por el Estado con aguas
superficiales tan apenas si pagan una media de entre 1 y 2
pts/m3.El hecho de que las aguas subterráneas hayan
podido atender la tercera parte de los regadíos
actualmente existentes en España, utilizando tan sólo
una quinta parte del agua y generando prácticamente el
50% de la producción, prueba que el tan temido criterio
del recuperación integra de costes (full cost recovery),
planteado por la Directiva Marco, no sólo es viable en el
regadío español (adecuadamente introducido y
gestionado), sino que, cuando menos, ha sido uno de los
factores que ha dinamizado su eficiencia (Arrojo-2000).
Sin
embargo, estos incentivos en pro de la eficiencia no han
articulado la inteligencia colectiva de los usuarios; bien al contrario,
el carácter individualista de este modelo de gestión ha
desembocado en una gestión insolidaria e insostenible,
abocando a procesos de sobre explotación, degradación y
salinización de muchos acuíferos: Castellón, la Mancha,
Murcia, Almería, Mallorca, Canarias...
La
Ley de Aguas, establece claramente las responsabilidades
de la Administración ante este tipo de dinámicas; sin
embargo esta, en ningún momento ha asumido tales
responsabilidades.
Hoy
los datos que obran en poder de la Junta de Andalucía
estiman en más de 200.000 las hectáreas ilegales de
regadío en el olivar. En las zonas más gravemente sobre explotadas
de la cuenca del Segura, como la comarca de Águilas, los
datos de los últimos estudios realizados desde la
Universidad de Murcia estiman en un 40% los regadíos
ilegales o "alegales" (Martínez-2000). En el
Campo de Dalías (Almería), a principios de los 80 se
decretó, con la declaración de acuífero
sobre
explotado,
la prohibición estricta de perforar nuevos pozos; había
entonces 9000 hectáreas bajo plástico, hoy hay en torno
a 30.000. En los acuíferos 23 y 24 de la Mancha,
declarados también oficialmente como sobre explotados, se
estima en varios miles los pozos que ilegalmente se han
perforado durante los últimos años y se siguen
perforando diariamente. En los últimos años, la
Administración simplemente rehuye siquiera considerar la
posibilidad de declarar nuevos acuíferos como sobre
explotados para
evitar responsabilidades legales incómodas.
Ante
esta situación, el Gobierno, lejos de asumir sus
responsabilidades, ha optado por el camino políticamente
más fácil: ofrecer los grandes trasvases. De esta forma, lo que era, y es, un problema de
gestión, y más específicamente de
gestión sostenible en base a la estricta aplicación
de la ley vigente, pasa a enfocarse como un problema de
oferta, retomando las viejas estrategias
estructuralistas. Las ilegalidades
flagrantes, a menudo caracterizadas como "circunstancias
alegales", pasan a legitimarse
mediante el perverso eufemismo del déficit
estructural, que, siguiendo las tradicionales
estrategias de
oferta debe ser resuelto por el Estado en nombre del Interés
General.
Sin
duda la opción trasvasista es la más cómoda y rentable
políticamente, pero encierra graves irresponsabilidades:
*
induce expectativas de legalización del expolio, justificándolo moralmente y
alentándolo;
*
induce nuevas espirales de demanda, alimentando un modelo
de desarrollo insostenible, tanto en el ámbito
agrario como urbano-turístico;
*
promueve graves irracionalidades económicas, como
explicaremos más adelante, que cargan sobre la hacienda pública;
*
supone graves impactos y quiebras socio-ambientales,
alimentando un modelo de desarrollo territorial
fuertemente desequilibrado.
VI.
IMPACTOS SOCIO-AMBIENTALES DE LOS TRASVASES Y SUS
CONTRADICCIONES CON LA DIRECTIVA MARCO
Los
proyectos de grandes presas en Itoiz, Recrecimiento de
Yesa, Biscarrués, Jánovas, Santaliestra y Rialp en el
Pirineo (en diversos estados de tramitación o construcción),
suponen un asalto en toda regla a los últimos patrimonios
fluviales pirenaicos. Tales embalses se justifican
formalmente, ante las opiniones públicas respectivas de
Navarra, Aragón y Cataluña, como obras necesarias para
transformar en regadío cientos de miles de nuevas hectáreas
en el Valle del Ebro. Sin embargo, los Planes Nacionales
de Regadío, siguiendo las directrices de la política
agraria europea, rebajan tales previsiones dividiéndolas
por diez. De hecho, de realizarse, supondrían cientos de
miles de hectáreas de multas europeas por generar
excedentes sobre los cupos establecidos de producción,
actualmente ya saturados.
El
proyecto de Plan Hidrológico Nacional, reconociendo
incluso que la transformación de esos miles de hectáreas
de nuevos regadíos es altamente improbable, pretende
eludir la responsabilidad sobre la construcción de esos
embalses, alegando la demanda de esos regadíos en el
Valle del Ebro, proponiendo formalmente la posibilidad de
utilizar el gran embalse de Mequinenza como pieza de
regulación de los trasvases. Tal opción, si bien técnicamente
es consistente, pierde sentido en la medida que se están
acelerando las grandes presas citadas, especialmente si
tomamos en consideración que en Mequinenza no sólo habría
que expropiar a buen precio los derechos de turbinado,
sino la propia presa, que es propiedad privada de ENHER.
El hecho de que tal expropiación de derechos aparezca
valorada con cero pesetas en los cálculos del análisis
coste-beneficio de los trasvases, como luego veremos,
completa este cúmulo de contradicciones.
Los
nuevos embalses pirenaicos suponen la inundación de
pueblos y la expulsión por la fuerza de sus casas de
cientos de personas (400 en el caso de Yesa) (Arrojo et
al-99), así como la desarticulación de comarcas que hoy
florecen gracias al turismo rural y de aventuras. Por otro
lado suponen acabar con los últimos ríos salvajes y
patrimonios fluviales de un valor natural y paisajístico
excepcional (zonas declaradas como LIC en la Red Natura
2000). Jánovas en las puertas de Ordesa (García et
al-98), Biscarrués junto a los Mallos de Riglos (Fernández
et al-2000) son algunos ejemplos. Como muestra del grave
conflicto social que tales proyectos están suponiendo en
la zona, debe recordarse la reciente Huelga General que
paralizó todo el Pirineo Central, el 25 de Octubre del
2000, en un acontecimiento sin precedentes en la historia
de la Unión Europea, que los principales medios de prensa
silenciaron de forma tan lamentable como sospechosa.
Junto
a estos impacto socioambientales, deben considerarse por
otro lado los que amenazan al Delta del Ebro. Como todos
los deltas del mundo, el del Ebro se ha formado a lo largo
de siglos con los sedimentos que el río ha arrastrado
hasta su desembocadura. Sin embargo, durante el siglo XX,
la construcción de decenas de grandes presas en la Cuenca
y la gran detracción de caudales para regadío han
modificado el equilibrio en la desembocadura. Especial
trascendencia ha tenido en este proceso de colapso de
flujos sólidos la construcción del embalse de
Mequinenza, al ubicarse en un tramo bajo de la Cuenca. De
hecho, desde finales del XIX han disminuido los sedimentos
en más del 99%, pasando de 25 millones de toneladas/año
a 0,15 toneladas/año (Prat et al-99). Este hecho, unido
al fenómeno de progresivo hundimiento (subsidencia) del
Delta, a razón de 3 mm/año, y a la subida del nivel de
los mares por cambio climático (hoy 1 mm/año, pero en
las próximas décadas se esperan 3 mm/año), ponen en
peligro la existencia misma de este extraordinario paraje
en el que viven, y del que viven, unas 50.000 personas.
Los
deltas suelen encerrar privilegiados patrimonios de biodiversidad.
En concreto, el Delta del Ebro se valora como el segundo
enclave en riqueza biológica de la Península Ibérica, tras
Doñana (otra área deltaica). Hoy, la drástica disminución
de caudales, con la creciente penetración de la cuña
salina en el cauce y en los acuíferos, junto con la
creciente degradación por contaminantes químicos,
eutrofización y salinización de esos caudales, están
generando condiciones que se diagnostican como graves e
incluso extremas en momentos de estiaje, con riesgo de
llegar al colapso biológico por combinación de estos fenómenos
de degradación. La ausencia de procesos de crecida que
limpien periódicamente el cauce agrava la situación
(Prat et al-99).
Cuando
se habla de la crisis del Delta se suele pensar en los
ricos arrozales de la zona, o en su Parque Natural. Sin
embargo suelen olvidarse la acuicultura, el marisqueo y la
pesca que constituyen recursos económicos de análoga
envergadura a la de los citados arrozales. Pues bien, esta
riqueza es de hecho la más vulnerable. Los citados
trasvases podrían desencadenar impactos graves, no sólo
sobre las riquezas marisqueras y pesqueras del entorno,
sino sobre zonas del litoral mucho más amplias.
Si
bien estos impactos sobre las plataformas marinas no están
todavía debidamente estudiados en el caso del Ebro, los
estudios existentes sobre otros casos, como la presa de
Asuán en el del Nilo, con caídas en las pesquerías de
sardina del 80% en todo el Mediterráneo Oriental, más
allá de los graves impactos sobre las arenas litorales de
playas turísticas, han impuesto en la U.E. nuevos
criterios de vigilancia y valoración de este tipo de
impactos, exigiéndose en la Directiva Marco la inclusión
de deltas, estuarios y litorales en la gestión de las
cuencas, tal y como se ha señalado anteriormente.
En
suma, la masiva detracción de caudales que supondrían
estos trasvases, entra en patente contradicción con la
exigencia de la Directiva de garantizar la sostenibilidad
del Delta. Hablar de caudales
excedentarios, como hace el PHN, asumiendo como
caudales pretendidamente "ecológicos" los 100
m3/s que marca arbitrariamente el Plan Hidrológico de la
Cuenca del Ebro, supone no sólo ignorar la Directiva
Marco, sino una grave irresponsabilidad.
VII.
LA OTRA CARA DE LOS TRASVASES: LOS MERCADOS DE AGUAS
En
la Reforma de la Ley de Aguas, aprobada hace poco más de un
año, se prevé la articulación de mercados de derechos
concesionales entre las cuencas que aparezcan ligadas por
posibles trasvases en el PHN, mercados que estarían
operativos desde el momento en que quede aprobado dicho
Plan.
La
confusa situación de los derechos concesionales y
privados vigente inducirán fuertes sesgos especulativos.
Por otro lado, tal y como se explica más adelante, el
propio PHN, partiendo de la defensa teórica del criterio
de recuperación íntegra de costes, acaba acogiéndose a las
inercias de la tradicional subvención pública en nombre
del Interés General, ofreciendo costes de arranque para esos
mercados fuertemente subvencionados, que sin duda
colaborarán en romper y sesgar las tradicionales
potencialidades de racionalidad y gestión de la demanda
propias de dinámicas de libre mercado.
Las
limitaciones que la reforma de la ley prevé para esos
mercados se perfilan como simples formalidades sumamente fáciles
de burlar, en un escenario administrativo en el que las
condiciones de turbidez y opacidad garantizan esos sesgos
especulativos a los que aludíamos.
El
argumento de que sólo podrá vender el que tenga
concesiones y sólo podrá comprar el que también sea
usuario previamente, no garantiza la estabilidad de las
demandas, tal y como pretende formalmente la reforma.
Sirvan simplemente de ejemplo dos casos de fraude que se
darán masivamente desde un principio, tanto en aguas públicas,
como en aguas subterráneas privadas.
Como
es bien conocido, en muchos polígonos de nuevos regadíos
se han salinizado miles de hectáreas que progresivamente
se han dejado de regar. En la perspectivas de estos
mercados, estos caudales concesionales de riego que
perfectamente podrían caracterizarse de “virtuales”
pasarán a ser vendibles (de hecho buena parte de las
“retiradas subvencionadas” por la UE de regadío en
estas zonas han sido retiradas "virtuales" de
regadíos que no se regaban por improductivos).
En
las zonas con acuíferos sobre explotados multitud de los
primeros pozos (legales) se han secado, pero mantienen la
titularidad de unos derechos que se podrán poner en
venta. De nuevo se venderá en estos casos agua
“virtual” a otros usuarios que pasarán a tener el
derecho para realizar verdaderas extracciones en otros
puntos operativos del acuífero (de hecho en la Mancha,
esos titulares cobran puntualmente de la UE las
correspondientes subvenciones del Plan
de Compensaciones por dejar de bombear en pozos que no
tienen desde hace tiempo nada que bombear).
Por
otro lado, la restricción de que los compradores deban
ser previamente usuarios no evitará que tales usuarios se
apoyen en los mercados para dar viabilidad a la generación
de nuevas demandas. En el caso del sector urbano-turístico,
que sin duda constituye el que generará más
potencialidad de nuevas demandas, el carácter de usuario
previo lo garantizarán los propios ayuntamientos en
su afán por captar nuevas iniciativas de crecimiento
urbanístico.
En
resumen, lo previsible es que con estos mercados las
demandas crezcan notablemente, abriendo aún más la
espiral de insostenibilidad, especialmente en las zonas
sobre explotadas.
Desde
esta perspectiva de mercados, la distinción entre usos
urbano-turísticos (45%) y usos agrarios (55%), prevista
para los caudales trasvasables, no pasa de ser una
formalidad de perfiles políticos. De hecho la adjudicación
administrativa de tales caudales tan sólo determinará el
beneficiario de entrada, pero no el uso final, que quedará
determinado por esas dinámicas de mercado. En este
contexto la capacidad de pago, notablemente más elevada
en el sector urbano-turístico, acabará impulsando, desde
los incentivos de los mercados legalizados, la tendencia
actual de transferencia de usos agrarios a urbano-turísticos,
con la correspondiente presión complementaria sobre los
fenómenos de sobreexplotación. Oficiosamente se habla de
ofrecer las aguas trasvasadas a no más de 30 pts/m3, lo
que abriría un margen de unas 60 pts, hasta llegar a las
90 pts/m3 que cuesta la desalación de aguas de mar, como
margen especulativo.
VIII.
EL ANÁLISIS COSTE-BENEFICIO DE LOS TRASVASES
En
lo que podría calificarse como un positivo esfuerzo (con
escasos precedentes) por justificar la racionalidad económica
de los grandes trasvases del Ebro, la memoria del PHN
presenta un análisis económico Coste-Beneficio que
analizaremos a continuación. Sin duda, el Gobierno ha
tratado de avanzar argumentos que justifiquen ante la U.E.
la compatibilidad de tales proyectos con los principios de
racionalidad económica y de potencial Recuperación
Íntegra
de Costes, demandados en la Directiva Marco.
El
documento se abre con una exposición rigurosa de los
conceptos y metodologías que deben aplicarse. La
pertinencia del análisis
económico (dejando al margen subvenciones e
impuestos) frente al financiero, al tratarse de proyectos desarrollados por el
Estado y no por la iniciativa privada; la necesidad de
valorar los bienes en juego desde sus valores
de oportunidad y no desde valores de mercado o
imputados administrativamente; la clarificación de que no
es aceptable contabilizar beneficios
indirectos de las inversiones por fenómenos
regionales de arrastre económico, sin contabilizar en tal
caso los costes de
oportunidad (beneficios indirectos que se derivarían
de análogas inversiones en otros proyectos
alternativos)...; establecen, junto a otros elementos
conceptuales, unas bases metodológicas claras que, no
obstante, se ven conculcadas gravemente en el posterior
desarrollo del estudio, tal y como explicaremos en los
siguientes apartados.
VIII.1.
La regulación de caudales y sus costes
Como
se reconoce formalmente en el Plan, para poder trasvasar
1000 hm3/año con garantía, es preciso una capacidad de
almacenamiento de 1000 hm3 suplementaria. Sin embargo, el
Plan sugiere la posibilidad de usar el actual embalse de
Mequinenza, dando prioridad a tales funciones de regulación
de los trasvases, frente a sus actuales funciones hidroeléctricas.
Como ya hemos explicado, ello supondría, no sólo
expropiar los derechos concesionales de turbinado, sino
los derechos de propiedad que sobre la presa tiene ENHER.
En
la práctica sin embargo, tal y como se ha explicado
anteriormente, el Gobierno ha priorizado la construcción
de un importante conjunto de embalses en el Pirineo
(Itoiz, Recrecimiento de Yesa, Biscarrués, Santaliestra,
Rialp). En estas condiciones, la opción formal por
Mequinenza, resulta incoherente. En esa línea de
continuas contradicciones, el PHN, que en un principio
prevé la necesidad de considerar los costes de expropiación
de Mequinenza (a los que habría que sumar la indemnización
de valores lúdicos y estéticos sacrificados al pasar a
ser un enorme embalse de lámina
variable ), establece tales costes en cero pesetas a
la hora de desarrollar el análisis coste-beneficio.
La
estimación de los costes que supondrían esas
expropiaciones, en rigor, no debería ser muy inferior al
valor de oportunidad que para el Estado tendría disponer
de 1000 hm3 anuales nuevos. Tal valor vendría reflejado
en orden de magnitud por el coste de los nuevos embalses
en construcción o tramitación en el Pirineo, que vienen
a tener una capacidad de regulación (sin contar con el
trasvase del Salazar a Yesa) de unos 1000 hm3. Tales
costes rebasan hoy con holgura a nivel presupuestario los
100.000 millones (sin contar las habituales desviaciones
presupuestarias), cantidad a la que se deberían añadir
los costes de restitución y compensación territorial,
cuyo valor, siendo sumamente polémico en función de la
metodología empleada, se eleva ya en las propuestas
oficiales a no menos de 30.000 millones de pts.
VIII.2.
Costes por la mala calidad de las aguas trasvasables
En
la memoria económica se reconoce la necesidad de
contabilizar los costes de depuración que imponga la mala
calidad en origen de las aguas a trasvasar. Ciertamente en
el caso de las aguas trasvasables desde la cabecera del
Segre es razonable asumir costes nulos en este capítulo.
Sin embargo en el caso del Bajo Ebro, el propio Plan
Hidrológico de la Cuenca reconoce una mala calidad de
aguas trasvasables:
"El
conjunto de embalses Mequinenza-Ribarroja, con la
incorporación del sistema Cinca -Segre da lugar a una
apreciable mejoría en la calidad, aunque claramente
persisten los efectos de la contaminación. Se deteriora
nuevamente en el segmento Ascó-Mora de Ebro, manteniéndose
ese nivel de contaminación hasta la
desembocadura..." (CHE-96)".
Esto
exigiría tratamiento y depuración, especialmente en los
caudales destinados a usos urbanos. Sin embargo, tales
costes, que pueden llegar a ser muy relevantes, no
aparecen contabilizados en .el estudio coste-beneficio.
VIII.3.
Los costes energéticos
Hacer
hoy un análisis coste-beneficio a 50 años fundamentando
los costes energéticos sobre los precios de coyuntura de
un mercado recién nacido, con poco más de un año de
vigencia, lejos de condiciones de libre mercado, resulta
inaceptable. Es de notar, por otro lado, que en el análisis
económico del Ministerio, cuando de costes se trata, se
contabilizan desde los precios a los llamados usuarios cualificados , que en un mercado naciente e
inestable reciben un trato sin duda privilegiado, muy por
debajo del valor de oportunidad que un libre mercado consolidado
debería ofrecer.
Por
otro lado en la contabilización de costes y beneficios
energéticos el pretendido análisis
económico se transforma en financiero,
lo que lleva a valorar el Kw/h consumido en 5 pts, muy por
debajo de las 11,2 pts en que llega a valorarse el Kw/h
producido (en los saltos generados en el trayecto). En
esta valoración los autores del estudio no dudan en
incorporar subvenciones o precios garantizados por el
Estado, olvidando el rigor en los fundamentos metodológicos
explicitados al principio del documento.
Al
valorar cada Kw/h en el estudio del Ministerio, se suma el
porcentaje correspondiente al coste de la moratoria
nuclear, los impuestos sobre la electricidad y el IVA. Con
ello de nuevo se mezcla un enfoque
financiero sobre lo que se supone debe ser un estricto
estudio económico.
Obviamente,
desde el pertinente rigor del análisis económico, es
preciso asumir un único valor de oportunidad para la
electricidad, tanto si es en la partida de costes
(bombeos), como en la de beneficios (turbinado), en el que
lógicamente deben estar descontados impuestos y
subvenciones de todo tipo.
En
todo caso, si se tratara de estimar desde un punto de
vista financiero los costes que se supone debieran
repercutirse sobre los usuarios, si bien sería correcto
considerar esos impuestos en la valoración de los
consumos (costes), resultaría erróneo contabilizarlos
entre los ingresos o beneficios percibidos por la producción
de electricidad, ya que los mismos son recaudados por el
Estado y no por el productor.
Por
último, desde un horizonte de 50 años que incluye el
agotamiento del petróleo, es poco serio eludir la
consideración de escenarios que contemplen drásticos
crecimientos de los costes energéticos. Considerar en un
análisis de sensibilidad un eventual incremento de costes
de la energía en un 30%, como si de un evento extremo e
improbable se tratara, resulta ridículo en este contexto
de 50 años.
VIII.4.
La necesidad de un análisis modular
La
presentación del proyecto como un sólo bloque,
promediando las estimaciones de costes, en lugar de
presentar un proyecto
modular desglosando los costes de cada tramo, impide
hacer un análisis dimensional del proyecto que permitiría
detectar cuando los costes
marginales superan a los beneficios
marginales, o cuando existen alternativas más baratas
en los tramos con mayores costes.
Por
otro lado este enfoque oscurece el cálculo de costes
asignables realmente a los usuarios en cada tramo. Sin
duda aquí reside la clave política por la que el estudio
elude esta cuestión, presentando cifras medias. De hecho,
basta desglosar por tramos los propios cálculos del
Ministerio, tomando en consideración las distancias y los
caudales demandados por cada tramo, para constatar que en
Almería, las 53 pts/m3 de media, se transforman en cerca
de 120 pts/m3, que estarían muy por encima de las 150 pts/m3
si los cálculos se hicieran de forma más rigurosa. Nótese
que hoy los costes de la desalación de aguas de mar por
ósmosis inversa (como cota máxima de los costes entre
las alternativas disponibles) se sitúan en torno a las 90
pts/m3.
A
menudo, bajo el argumento de la solidaridad
se promedia la asunción de costes, con lo cual, lejos de
cubrirse objetivo ético alguno, lo que se hace es eludir
el análisis marginal (o cuando menos modular) que permite
detectar cuando los costes son mayores que los beneficios
marginales. Se elude en definitiva dimensionar
adecuadamente los proyectos. Lógicamente repartir costes
retarda el corte de la media con la curva de beneficios
marginales, favoreciendo proyectos de mayores dimensiones
como aparentemente viables, cuando en realidad se
transgrede la racionalidad del análisis marginal, a base de cargar costes sobre quien no
los genera, disminuyendo el excedente
social generado.
VIII.5.
Los costes de compensación
A
los costes de estas infraestructuras y gastos de gestión
de los sistemas, habría que añadir el capítulo de
pretendidas compensaciones,
tal y como reconoce el propio Plan. Sin embargo el cálculo
de las mismas es arbitrario y no se fundamenta en estudios
ni referencias documentales concretas.
En
los últimos años el Gobierno viene hablando de pretendidas
"compensaciones" por grandes presas u obras hidráulicas
de forma arbitraria y confusa. En el caso del Pirineo, los
llamados planes de
restitución territorial, en ningún momento
considerados en el PHN, suponen, sobre el papel, la
promesa de decenas de miles de millones que, aún
encareciendo seriamente los proyectos, están todavía
lejos de compensar, siquiera en sus repercusiones económicas,
los impactos ambientales y sociales a medio y largo plazo,
medidos desde las metodologías de valoración de intangibles usadas con profusión desde la economía
ambientalista (Fernández et al-2000). En el caso
general de Aragón, según avanzan los días, las
inversiones prometidas, en “compensación”
por los trasvases, suben a cantidades que se sitúan ya en
el billón y medio de pesetas. En lo que se refiere a
estas inversiones, debería clarificarse si son rentables
y razonables en sí mismas, en cuyo caso no deberían ser
caracterizadas como tales, sino simplemente realizarse en
cualquier caso, o si realmente son propiamente compensaciones
por daños causados por estos proyectos, en cuyo caso
deberían sumarse al capítulo de costes asignables a los
mismos. Caso de que tales inversiones induzcan costes
de oportunidad al forzarse sobre escenarios no óptimos,
tales costes deberían considerarse en el análisis
Coste-Beneficio, cuestión que en absoluto se aborda.
El
PHN deja al margen estas "compensaciones
territoriales" de los párrafos anteriores, y
teoriza de forma específica el carácter de los costes de
compensación a
considerar en el caso de los trasvases, reseñando que
deberían recoger, cuando menos, los valores
de existencia sacrificados. Esta caracterización
concreta ofrece una guía de valoración, cuando menos en
orden de magnitud, de lo que debería considerarse en este
capítulo. Para ello se podría recurrir a la estimación
media de este tipo de valores en la abundante literatura
científica publicada al respecto, especialmente en EE UU.
El orden de magnitud de estos costes, medidos por variadas
técnicas (coste de viaje, evaluación contingente etc...), situaría
estos costes por encima del 50% de los presupuestos de los
correspondientes grandes proyectos.
Sin
embargo, en la memoria económica, el Ministerio asigna
arbitrariamente 5 pts/m3 en concepto de compensación
por los costes de existencia sacrificados, lo que
supondría un 10% de los costes previstos. Resulta
significativo que la referencia que sirve de base a esta
valoración sean las 4 pts/m3 del trasvase Tajo-Segura,
fijadas en su día de forma absolutamente arbitraria.
VIII.6.
Confundir Beneficio con Valor Añadido Neto
En
el Análisis Coste-Beneficio, medir los beneficios
esperables en base a los Valores
Añadidos Netos , en el caso de los usos agrarios (pg.
34 del documento de “Análisis Económicos”), supone
considerar el trabajo agrario como beneficio, y no como
coste del proceso productivo. Tal enfoque supondría
considerar compensables los costes generados, no sólo
mediante los beneficios netos, sino también mediante las
rentas salariales.
Tal
y como se establece en cualquier manual serio de economía,
los costes derivados de una mejora
tecnológica, deben contrastarse en el análisis coste-beneficio
con lo que se conoce en Teoría Económica como los beneficios
extraordinarios generados por dicha mejora
tecnológica. Este es de hecho el concepto que emplean
el Ministerio de Agricultura y la U.E. en su documentación
contable oficial como beneficio
, habiendo restado de los ingresos todo tipo de costes,
incluidos los costes laborales del propio agricultor y la
amortización de sus inversiones.
VIII.7.
El valor de oportunidad de los caudales urbanos
Es
éste uno de los apartados en los que el estudio del
Ministerio, buscando inflar a toda costa las expectativas
de beneficios, transgrede de forma más clara las más
elementales normas del rigor económico. A la hora de
valorar los caudales previstos para usos urbanos, y tras
insistir correctamente en la necesidad de realizar esa
valoración a través del valor
de oportunidad, definido como los costes de la opción
alternativa más barata, se presenta como tal opción la
desalación de aguas de mar por 135 pts/m3.
Analizando
por partes la cuestión, hay que señalar ante todo que el
coste hoy de la desalación por ósmosis inversa de aguas
de mar está en torno a las 90 pts/m3. El análisis del
Ministerio, en su afán por recrecer el valor estimado
para los caudales urbanos, incorpora costes de transporte
y distribución desde la planta de desalación, capítulo
que no se contabiliza al calcular los costes de los
trasvases.
Pero
el error clave está en seleccionar la desalación como
opción alternativa, cuando los recursos disponibles más
baratos son sin duda los dedicados al regadío en las
inmediaciones de cualquier ciudad. Los propios redactores
del estudio, conscientes del error que están
introduciendo, parecen buscar una disculpa cuando, tras
afirmar que en efecto los usos agrarios ofrecerían la
alternativa más económica, argumentan que, al no haberse
implantado aún los mercados que la reforma de la Ley de
Aguas prevé, no se dispone de precios de mercado que evalúen
el valor de oportunidad de los usos agrarios. De nuevo, en
el enredo por justificar lo injustificable, el Ministerio
incurre en serios fallos. En estos momentos buena parte de
esas aguas son subterráneas, generalmente privadas, y por
ello disponibles en el mercado (aún sin considerar la
reforma de la ley de aguas), lo que nos permite estimar
con bastante fiabilidad su valor de oportunidad mediante
los precios vigentes en esos mercados. Tales precios se
mueven entre 20 y 30 pts/m3 en Murcia, mientras, tal y
como reconoce el informe en otro apartado, la capacidad de
pago generada en media por el regadío en las zonas
receptoras del trasvase, se sitúa entre 15 y 20 pts/m3.
Tomar
por tanto el valor
de oportunidad en 25 pts/m3 supondría una estimación
alta. La simple rectificación de beneficios en este
sentido sobre el análisis presentado por el MIMAM, supone
un total de más de un billón de pesetas que habría que
descontar del balance final, pasándose con esta simple
rectificación a un VAN negativo de -300.000 millones de
pts.
VIII.8.
Escenarios de futuro realistas para la producción y los
mercados agrarios de productos mediterráneos
Presuponer
que en los próximos 50 años se van a mantener a raya las
exportaciones de cítricos y productos mediterráneos
producidos en el Magreb y Turquía es simplemente ignorar
la imparable realidad de liberalización de mercados que
la propia UE promueve.
Por
otro lado las actuales condiciones laborales, sobre la
base de una mano de obra bajo condiciones precarias,
abusando de la inmigración ilegal, son insostenibles.
Todo
ello exige la consideración de escenarios realistas de
futuro en los que los beneficios se verán seriamente
recortados.
VIII.9.
Sesgos en los costes presupuestados
Los
presupuestos se basan en estimaciones hechas sobre costes
de obras caracterizadas como “similares”
desde parámetros físicos tan genéricos como longitud y
altura de una presa... Ello, como es bien conocido en
medios técnicos, aboca a resultados fiables en
infraestructuras poco dependientes de las características
concretas del terreno, como pueden ser las estaciones de
bombeo; menos fiables en el caso de infraestructuras como
grandes canales; y netamente infiables en el caso de
grandes presas o túneles. La probabilidad de que esta
infiabilidad sesgue a la baja las estimaciones es tanto
mayor cuanto más complejo es el proyecto, lo que, en este
caso, supone una expectativa de importantes desviaciones.
Este enfoque es frecuente en las estimaciones
presupuestarias de la Administración, provocando
desviaciones en la ejecución de obras complejas que
suelen rebasar el 50%, e incluso el 100%.
En
lo que se refiere al periodo de amortización de
infraestructuras, la suposición de 50 años, siendo
aceptable para grandes presas, no lo es para el caso de
estaciones de bombeo, turbinación, balsas, etc..., para
las que el periodo que se suele tomar es de 15 a 25 años.
Teniendo en cuenta que este tipo de infraestructuras
suponen del orden del 25% de las inversiones
presupuestadas, el incremento de costes que habría que
introducir es notable. Nótese que tales rectificaciones
tendrán una importante repercusión sobre el coste del
metro cúbico, dada la elevada sensibilidad de este coste
respecto a la inversión.
Un
simple contraste con el proyecto de Trasvase Ródano-Barcelona
ofrece datos que ratifican las valoraciones anteriores. En
dicho trasvase se prevé transferir 450 hm3/año hasta el
área metropolitana barcelonesa, tras cubrir, desde el Ródano,
309 km; menos de la mitad de la distancia que habría de
Tortosa a Almería. Es de notar que, por las características
del Ródano, tanto en su caudal medio (1700 m3/s frente a
los 396 m3/s del Ebro), como en la regularidad de su régimen
(con caudal medio en estiaje de 600 m3/s frente a menos de
100 m3/s en el Ebro), no se necesitarían nuevas
regulaciones de entidad, aparte de las que se prevén en
tránsito, a diferencia del caso del Ebro.
Desde
estas condiciones, sumamente más ventajosas que las del
Ebro, el propio proyecto acaba estimando unos costes en
alta que se sitúan entre 102 pts/m3 y 143 pts/m3 (Generalitat-96)
(Barraqué-99), costes que, en si mismos, resultan
inaceptables en contraste con las alternativas
disponibles, incluida la desalación de aguas marinas.
VIII.10.
Excesiva rigidez en las demandas
Tanto
en materia agraria como urbana el enfoque usado tiende a
asignar excesiva rigidez a las demandas. Los análisis y
citas documentales aportados se refieren en todos los
casos a enfoques que ni integran análisis dinámicos de
medio plazo, ni integran la complejidad del contexto
institucional que conlleva cualquier proceso de
modernización.
En
materia urbana, la combinación de incentivos tarifarios
con reformas institucionales y de modernización, bajo la
iniciativa pública o privada, aportan numerosos ejemplos
que han desembocado en incrementos de la eficiencia y
ahorros muy superiores, en la práctica, a las previsiones
que ofrecen esos análisis estáticos y simplistas que
presentan curvas de demanda sumamente inelásticas (Estevan
-1999).
En
el caso de los procesos de modernización de regadíos
pueden citarse de nuevo numerosos ejemplos en los que la
combinación de una política tarifaria de asunción de
costes, en el contexto de una política global con
adecuados incentivos complementarios, genera resultados
espectaculares, a 10-20 años, que no se detectan en la
estimación de una curva de demanda estática en la que no
se modelicen adecuadamente contexto, alternativas y
oportunidades en el medio plazo (Arrojo-97-b).
Resulta
sorprendente que en la memoria del Plan en ningún momento
se plantee siquiera la simulación de los mercados de
derechos concesionales que la propia reforma de la Ley de
Aguas del Gobierno legalizó. La simulación de tales
mercados permitiría cuando menos valorar la reordenación
y redistribución de concesiones que generarían los
mercados. Se tenderían a cubrir los usos más eficientes
sobre la base de transferencias voluntarias desde los usos
menos rentables. Tal reordenación, como elemento previo a
la consideración de los trasvases, dejaría por tanto
como insatisfechos, usos cuya capacidad de pago, mucho
menor, sería la que, en rigor, debería contrastarse con
los costes de tales trasvases, dejando más en evidencia
su inviabilidad. Esta es la razón por la que no interesa
analizar ni simular dichos mercados.
VIII.11.
Se elude simular y analizar dinámicas
de
mercado
Los
mercados se supone que actuarían sobre la base de la
nueva oferta de esos trasvases bajo fuerte subvención,
pero no antes. Esta es sin duda una de las claves del
negocio proyectado.
VIII.12.
Erróneo enfoque metodológico en la valoración del
Cambio Climático
El
análisis del Plan Hidrológico Nacional se proyecta a un
horizonte de 50 años en el que la gravedad del fenómeno
de cambio climático no admite dudas. Desgraciadamente, el
presente proyecto de Plan Hidrológico Nacional elude dar
la pertinente atención, consideración y tratamiento al
problema.
Las
expectativas que situaban en el Libro Blanco recesiones de
escorrentía en el entorno al 15%, pasan a ubicarse
alrededor del 5-10%, relativizando y poniendo en duda que
el proceso esté en marcha siquiera en el Valle del Ebro.
Ante
fenómenos que implican alta incertidumbre, con largos
periodos temporales y fuertes impactos irreversibles en
juego, el rigor metodológico exige una valoración del
riesgo, y no una apuesta, más o menos fundada, sobre el
escenario pretendidamente más probable. En este contexto
el valor de oportunidad de la prudencia crece, haciendo
pertinente optar por escenarios situados en la franja
pesimista del abanico plausible.
Desde
el enfoque del MIMAM podría entenderse que se ha optado
por elegir un escenario en el margen optimista, centrando
los esfuerzos en relativizar los riesgos. Tal enfoque, no
sólo es irresponsable, sino que es metodológicamente erróneo.
El
hecho de que el escenario de la previsión se restrinja a
30 años, cuando el análisis económico se extiende a 50
años resulta injustificable, y no tiene más explicación
que, incluso desde sus parámetros optimistas, los
pretendidos "excedentes"
se esfuman en ese plazo.
La
simple consideración de que, por Cambio Climático u
otras razones, coyunturales o no, los volúmenes
trasvasables fueran menores a los 1000 hm3/año previstos,
llevaría a multiplicar los costes unitarios del metro cúbico. |